期刊精粹 | 【好文回顾】苏格兰小城镇：面临威胁的遗产

【摘要】作为英国的一部分，苏格兰拥有其地方议会以及大量小城镇。在国际经济形势变化的冲击下，由于缺乏国家和地方政府的持续关注以及自身的某些局限性，苏格兰小城镇正面临重大挑战。尤其是那些位于偏远地区并失去传统产业支柱的小城镇，表现出较高的脆弱性。小城镇遗产保护是环境更加可持续发展的重要组成部分。创新性再定位，以及苏格兰建筑环境论坛提出的“小城镇体检”，为小城镇保护提供了新的思路和方法。

苏格兰领土面积不大，人口密度较低，2011年每平方公里仅有67人。超过10万人口的城市仅有4个，另有9个人口在5万以上的聚落，这13个聚落的人口总数为265万（2010年官方统计数据）。2010年，苏格兰人口总数约为522.2万，也就是说，大约48%的苏格兰人居住在人口不足5万的城镇或村庄中。在2010年的政府统计数据中，列出了160个人口介于3000~50000的聚落。2002年出版的《苏格兰城市评估》（A Review of Scotland's Cities）发现，只有40%的就业由四个最大的城市及因弗内斯（Inverness，2010年人口为5.8万）提供。换言之，大部分就业集中在小城镇。

作为人们安身立命的主要场所，这些小城镇的重要性显而易见。然而，它们正面临诸多挑战。本文将通过一些小城镇案例来探讨这些问题。首先，有必要简单介绍一下苏格兰的基本情况和管治方式，因为管治结构在苏格兰小城镇未来的发展中具有重大影响力。

国家授权的地方议会

目前，苏格兰是大不列颠及北爱尔兰联合王国（简称英国）的一部分。2014年，苏格兰将进行全民公投，决定它是否脱离英国，成为独立国家。1707年以前，苏格兰一直是一个独立国家。1999年，苏格兰在其首府爱丁堡成立了自己的议会，英国政府赋予该议会一系列权力。由此，苏格兰政府拥有了针对“内务”（"interior" matters）的广泛的立法和管治权，这些“内务”包括住房、交通、环境、医疗、社会保障、林业、水资源、用地规划、乡村发展、地方经济发展以及地方行政等。所以说，苏格兰议会管治着小城镇及其居民们的许多日常事务。

苏格兰居民也要选出在伦敦的英国国会任职的议员。英国国会主要负责宏观经济政策、税收、福利政策、国防与外交事务等，英国政府在制定以上政策时需要考虑整个国家的情况。英国政府每年会拨给苏格兰政府一笔资金，而苏格兰政府不能自行征税以获得财政收入。

2011年以来，苏格兰民族党（SNP: The Scottish Nationalist Party）占据了苏格兰议会的绝大部分席位。该党主张苏格兰的独立，这也是它提出2014年全民公投的原因。该党的政治支持历来源于苏格兰的乡村地区以及较小城镇，而不是苏格兰的四大主要城市（格拉斯哥[Glasgow]、爱丁堡[Edinburgh]、邓迪[Dundee]和阿伯丁[Aberdeen]）。尽管如此，2011年大选的胜出也离不开苏格兰民族党在那些大城市的不俗表现。

这一复杂的政治背景非常重要，在当前尤其如此。首先苏格兰地方议会理应比英国国会更加关注苏格兰小城镇的需求。此外，由于小城镇是苏格兰民族党政治根基的重要组成部分，该党执掌的地方政府也会给予它们大力支持。虽然并没有一项政策是持续关注小城镇的，但是苏格兰政府已经有了一个“城市议程”（Agenda for Cities），同时还有一项关注农业与景观的农村政策。2010年，苏格兰政府的咨询报告《为苏格兰的农村倡言》（Speak up for Rural Scotland）中几乎没有提到城镇在苏格兰乡村发展中的作用，而是呼吁乡村和城镇应有足够的空间用于保障性住房建设，并提倡建设更加宜居的小城镇和乡村，这样看来，小城镇陷入了城市和乡村政策之间的空白区。不过小城镇还是可以得到苏格兰政府的一些资金支持，主要侧重于城镇中心更新及其商业发展。

小城镇和地方管治

苏格兰的地方政府为单层级结构，包括约520万人和32个地方政府。大部分地区是乡村和人迹罕至之处，例如高地（Highland）政府管辖的222000人分布在30659k㎡的土地上，大于比利时的国土面积。

除了四个主要城市之外，其他每个苏格兰地方政府都管辖着若干个小城镇。因此，这些小城镇没有自己的镇长或者政府机构，它们隶属于某个管辖范围更大的地方民选政府。我们将在后文中看出，这对于地方的自我提升和市场运作有很大影响。

这32个地方政府的财政来源主要依靠苏格兰政府的划拨，大概占其总收入的85%。它们没有地方消费税或酒店税（hotel tax），这意味着这些小城镇投资和开发项目的能力非常有限。而在其他欧洲国家，类似的小城镇一般都有自己的镇长和地方政府，有权征收地税，成为地方支出的主要来源。

小城镇的定义

对于“小城镇”的定义说法不一。根据苏格兰政府的定义，小城镇的人口应介于3000~10000之间。小城镇专题小组（the Small Towns Task Group）主要研究了人口介于2000~20000的城镇，并指出30%的苏格兰人居住在这些城镇当中。不过，专题小组也认为，相对于某种固定的人口规模指标，城镇的定位和潜力对于定义小城镇更为重要。

以上观点值得深入探讨。例如，城镇的区域特征很可能与其人口规模一样重要。某些小城镇与主要城市之间有便捷的交通联系，从而成为某个广大的劳动力与住房市场的一部分。这样的城镇与那些闭塞的集镇（market towns）是不同的，后者要么是内地乡村的主要服务中心，要么是苏格兰海岛上的小镇。因此，本文对于“小城镇”的空间范围或人口规模不进行严格定义。小城镇的多元化已成为共识，也是一种优势。然而，对这些各不相同的苏格兰小城镇来说，全球化的力量和自上而下的决策方式却代表着威胁。

小城镇的艰难时代

虽然每个小城镇都是独一无二的，但某些威胁着它们的压力却具有普遍性。任何城镇的命运都在一定程度上受到国家经济状况的制约，小城镇也不例外。自从2007—2008年的金融危机以来，英国的经济发展状况一直不容乐观。2010年英国政府出台的经济紧缩政策导致了公共服务领域中私人消费和投资量的削减，这给苏格兰小城镇的地方经济带来了压力。特别是零售业的下滑正在影响商业中心的销售业绩，而公共服务以及相关工作岗位的削减对学校、地方医院、社区中心以及游泳池等设施也造成了不利影响。

然而，即使排除国家经济状况的影响，目前小城镇仍然面临着比前一两个时代更严峻的考验。很多地理学和经济学研究都揭示了为什么较大的聚落一直都是更为重要的经济引擎的原因。大城市的优势在于提供更大的劳动力市场、更好的通讯设施和国际网络、更容易接触到新理念等，因此成为具有雄心壮志的移民和年轻专业人士的选择。与烟囱或流水线代表的工业时代相比，这些优势在当今的知识经济时代更加突出。

交通便捷的小城镇

在城市集聚的过程中，交通便捷的小城镇逐渐被融入更大城市的住房和劳动力市场之中。某些城市的规划政策保持城市被绿带环绕的要求，这意味着经济增长带来的新的住房需求无法在城市边缘解决，于是这种住房开发就转移到了作为城市腹地的小城镇中。

阿伯丁是苏格兰北海（North Sea）石油工业的沿海中心。依靠自身优势，自1970年代石油开发以来，阿伯丁的地方经济发展势头强劲，城市富足。黑格（Hague）曾经提到过该市的扩张是如何受到绿带政策限制的：政策制定者认为这可以防止“不必要的蔓延”，同时保持城市特色和景观特征。因此，当石油相关产业开始发展后，阿伯丁外围的城镇和乡村的住房增长率远高于城市本身。例如，在1991—1998年之间，阿伯丁南侧10km的一个公路小镇波特勒斯（Portlethan）的住房增加了18%，而同时期阿伯丁城内的住房仅增加了10%。

爱丁堡周边的小城镇也经历了同样的快速增长过程。从积极的角度来看，这改善了小城镇的人口结构，因为国家大型建筑公司开发的住宅主要是面向定居家庭的，这些外来家庭的到来有利于推动主要服务设施的发展。例如，波特勒斯兴建了商业中心。

然而，大型的标准化住宅区通常会改变一个小地方的特征，它们对小城镇的影响比对大城市显著得多。这不仅是因为短期内增建大量新住宅而造成的，也由于这些住宅设计往往很少考虑小城镇的形象特征。在英国，绝大部分住宅由全国性的大型公司开发。为了提高效率，这些公司往往采用标准化的住宅类型。因此，大量新住宅的快速建设能改变小城镇的形象。此外，远距离通勤带来了社会和环境成本，大型购物中心也让当地的商业街失去活力。

即便有这些不足，交通便捷的小城镇只要能吸引居民，就是成功。就生活品质以及住房内外的空间大小而言，这种小城镇显然具有某些卖点。挑战在于如何增加当地的就业机会，如何稳住一旦成年就想离开父母的年轻人。20年之后，当交通成本增加，当西方在知识经济领域中的领导力被东亚所取代的时候，今天的通勤小镇将会变成什么样呢？

功能衰竭的小城镇

当小城镇失去了它们传统的产业基础，将面临更尖锐的挑战。很多苏格兰的小城镇曾经依赖采煤或制造业。20世纪上半叶，很多小城镇经济出现了下滑。例如1940年代后期，苏格兰煤炭工业产出只占1914年的一半。然而1950年代后期，诸如西罗申甸（West Lothian）的布莱克里奇（Blackridge）、布莱克本（Blackburn）、弗德豪斯（Fauldhouse）以及斯东尼本（Stoneyburn）等小城镇中，半数男性仍然在煤矿工作。同时在惠特本（Whitburn）和巴斯葛特（Bathgate）周边的每个城镇，都有超过800名矿工定居。到1980年代，这些地区的矿业工作彻底消失了，不过某些小城镇成为了爱丁堡的通勤镇。

小镇阿伯斯（Arbroath）（人口约3.3万）是个受到外部“冲击”负面影响的有趣案例。它是苏格兰遗产的重要组成部分。1320年，苏格兰独立宣言在此签订，这里是苏格兰人移居全球各地的源头，获得世界的尊重。阿伯斯教堂遗址（建于1178年）是苏格兰最重要的历史文献的物质载体。新石器时代以来，阿伯斯就有人类居住生活并且留下过史迹。如今，它却面临着一个艰难的时代。

磨坊、工程机械、渔业以及海滨度假一度是该镇的支柱产业，而现在有些方面已严重衰退了。变化动因远非该镇本身：国际劳动力的分工导致纺织行业转移到亚洲；企业的收购和兼并导致当地工厂关闭；欧盟渔业政策让渔船禁航；度假者转向地中海去享受一周阳光。旅馆行业的变化也让该镇失去优势。阿伯斯没有经济连锁旅馆，这种商业模式不适应当地的市场规模。那种可以依靠少数高价位的客房就可以运营的精品酒店在小镇也无法立足，因为这里还不具有吸引此类设施的高端市场。实际上，该镇过去的旅馆都已经被改作他用，或依靠为外来农民工与社会救济人员提供廉价住宿（仅提供床位）维持生存。

脆弱性

很多小城镇一直依赖公共部门的就业和服务来运转。由于地方政府管辖区域比较广阔，因此与一个较分散的管理结构相比，苏格兰的公共管理部门的就业岗位更为集中。这就解释了阿伯斯这种小城镇的劣势所在：尽管阿伯斯是安格斯（Angus）区域最大的居民点，但它不是区域行政中心所在地。

而苏格兰西南部的邓弗里斯（Dumfries）作为一个“区域首府”（regional capital），仅仅比阿伯斯多4000人。邓弗里斯和加洛威区（Dumfries and Galloway）管辖范围超过6400k㎡，人口约15万。区域首府位于邓弗里斯市中心，这为当地提供了大量的专业人士就职的岗位。该区域的主要医院也位于邓弗里斯。邓弗里斯在规模优势方面的另一个例子是拥有绿洲青年中心（Oasis Youth Centre），这里离市中心不远，以前是个学校，中心包括艺术录音室和排练厅、摄影暗房、表演区、戏剧和舞蹈工作坊、咖啡厅、计算机房以及会议室等。

然而，从2010年起，英国政府开始执行财政紧缩政策，试图从根本上削减全国在公共领域的支出和就业规模。苏格兰政府虽然在行政管理上获得授权，但财政收入仍然依赖英国政府，因此别无选择，只能执行削减。研究表明很多苏格兰小城镇，尤其是偏远地区的小镇，对公共部门就业的依赖性非常强。研究提出用“脆弱性指数”来衡量苏格兰90个城镇的脆弱性高低。该指数基于四个因子：当地就业人员比例，当地获得求职者津贴（Job Seekers Allowance）人员（失业、上学或者退休者）的比例、在公共部门就业人员的比例、由苏格兰综合贫困指标（the Scottish Index of Multiple Deprivation）推导出的贫困衡量因子。

根据该指数，脆弱性最高的前10个城镇中，有9个城镇的人口低于1.65万。排前6位的城镇中，有4个属于“偏远小城镇”（remote small towns），还有一个是仅有2000居民的偏远乡村居民点。这些城镇都是当地的服务中心，它们的繁荣与周边的乡村腹地密切相关。就整体而言，偏远小城镇明显比那些交通便捷的郊区小城镇更为脆弱。

正如苏格兰农业学院指出的那样，苏格兰小城镇正面临着一系列压力，包括“人口、货物与服务的流动性不断增强、苏格兰低碳运动、人口老龄化、住房需求的不稳定、信息通讯技术的发展以及公共部门预算压力等。这些压力对小城镇的影响不尽相同，取决于不同城镇的特色、实力、需求以及应对措施，而更大的差异也许在于某些城镇在未来能够有效利用经济和社会的变迁，某些则不能。”

某些小城镇是如何有效利用经济和社会变迁的？

这个问题是否一定有答案？抑或，伴随人口老龄化、城市空心化和服务产业流失形成的恶性循环，通勤小城镇对汽车的依赖及其均质化特征已经决定了小城镇的发展道路？只有苏格兰准备开始重视小城镇，才能避免此这一局面的产生。每个城镇必须找到自己独特的卖点，理解并发掘自身特色。既有的建筑环境和自然景观至关重要，当地的中学和大学等院校也很关键。它们都是能够凸显地方特色和自豪感的构筑单元，可消解外部危机带来的波动。

研究表明，在一个竞争非常激烈的世界里，好的管理是地方成功的关键。小城镇需要社会网络将本地居民（如商人和年轻人）联系起来，并形成互动，同时从外部获取知识和市场。领导力至关重要，领导层也需达成共识，认清城镇类型及其未来发展方向。

西基尔布赖德（West Kilbride）是关于城镇创新性再定位（innovative repositioning）的一个案例。它是一个距格拉斯哥45km的海滨小镇，1990年代中期开始衰退，当时镇里主要街道上有一半左右的商铺关门或破产。1998年小镇开始复苏，一个名为西基尔布赖德社区开发有限公司（WKCIL: West Kilbride Community Intiative Limited）的非营利组织成立了。它只雇佣了一个员工，主要工作由镇上的志愿者打理。它采用文化主导的方式来带动城镇更新。2001年，两个工作室以非常低廉的价格出租，并转租给若干手工业者。目前，西社公司开办了8个手工作坊、1个社区礼品商店以及1个工艺品展览馆。西基尔布赖德成为了“苏格兰工艺之城”，其工艺品展览活动中心是当地的焦点场所，也是手工艺品及其设计的区域中心。

另一项举措使威洛敦（Wigtown）成为了“苏格兰书镇”（Scotland's Book Town）。该镇约有1000人口，距离格拉斯哥或爱丁堡100多公里。英国第一个，当然也是最知名的书城是黑淮镇（Hay-on-Wye），有很多活跃的二手书店，并且每年举办图书节，吸引著名作者以及大批读者前来参加。从1960年代开始，黑淮镇自发增长，发展图书产业的理念传播到世界各地。然而，威洛敦镇是1997年由苏格兰政府选定的，希望藉此振兴这个已经开始衰落的城市。这里每年也会举办图书节，开了不少二手书店。

城镇转型运动（the Transition Towns movement）在苏格兰已经获得了一定支持。这一国际组织力图鼓励更加可持续的生活方式，希望我们目前对石化燃料的依赖能够转变。该运动的启动项目往往是小规模的并且由社区引导。例如，苏格兰东北部小镇福立斯（Forres）的转型运动的启动核心是由社区志愿者建立社区花园。大约70名本地居民分成若干小组在花园劳作，有机栽培各种食物。他们还在尝试建立一个农夫市集（Farmers' Market）。

上文提到的苏格兰“工艺之城”西基尔布赖德，也有一个负责城镇转型的小组。当地的社会活动家正在探索社区运营风力发电的可能性。这种社区能源项目有可能成为社区的收入来源，用于投资其他本地项目。西基尔布赖德的转型举措还激发了其他灵感，赫布里底（Hebrides）的吉厄岛（the island of Gigha）就是其中之一。吉厄岛目前由当地居民所拥有。他们成功利用苏格兰议会2003年通过的激进法案《土地改革法》（Land Reform Act 2003）来购买土地。该法案授予社区从土地所有者手中收购土地的权利，并建立了苏格兰土地基金（Scottish Land Fund）。该基金由苏格兰政府提供，社区可借贷用于收购土地。不过吉厄岛的110名居民从私人那里购岛所用的400万英镑来自英国博彩基金，其中100万英镑作为借款需要偿还，其他资金部分来自另一个公共机构——高地与岛屿社区土地机构（Highlands and Islands Community Land Unit）。购岛是通过吉厄岛社区遗产组织（the Gigha Community Heritage Trust）进行的，它是由当地居民选举成立的非营利机构。吉厄岛发展了风力发电，翻修了当地居民的住房，正在力图将本岛打造成一个旅游景点。

伯斯（Perth）（4.5万人口的小镇）在2007年加入了“慢行城市”（Cittaslow Network）。2012年12月以前，这是唯一一个加入该运动的苏格兰小镇。慢行城市形成于意大利，与转型城镇运动类似，也是一个国际网络组织。它的目标是通过提供优质食物和高品质服务、保护和改善自然与人文环境、弘扬地方品牌和传统生产价值观来鼓励居民和游客体验健康的饮食和生活方式。加入慢行城市的城镇需要满足一定条件。伯斯能够加入该网络是由于它组织了“慢餐饮”（Slow Dinners），展示了当地产品和美食，并组织了当地产业的参观以及其他活动。

对苏格兰小城镇的体检

上述类似的城镇开发项目包括三个方面：第一，促进当地人建立更加可持续的生活方式（城镇转型运动中体现得尤为明显）；第二，寻求发展可再生能源的机遇，减少二氧化碳的排放，并为当地居民带来经济利益（如西基尔布赖德和吉厄岛）；第三，重塑城镇品牌，增加对居民，尤其是对游客的吸引力（如西基尔布赖德、威洛敦和伯斯）。

然而，作为当地的经济发展策略，这三方面都容易遭到抨击。例如佛瑞斯社区花园这种社区开发项目显然缺乏经济效益：它的成果在于促进了社区团结，推动了“绿色”生活方式，但与就业和收入无关。如果旅游业仍在激烈竞争中发展，需要开发新产品，那么重塑品牌以寻求新的市场空间来吸引游客（或伯斯的本地食客），的确具有一定合理性。不过这正是问题的一部分：竞争如此激烈，只有品质特优才会成功。例如，威洛敦面临的一个问题就是它离主要的人口集中地相对较远。此外，很多苏格兰的小城镇根本没有旅游发展潜力。而能源项目很大程度上以产能出售条例和土地所有权条例为前提（至少在英国是这样），因此大宗土地所有者（极富有的人群或金融机构）才是推动风力发电厂（wind farm）发展的主要受益者。吉厄岛是个例外，并非普遍现象。

苏格兰建筑环境论坛（BEFS: The Built Environment Forum Scotland）聚集了苏格兰在该领域内的专业和民间机构团体，而且是联系这些机构和苏格兰政府的“中介组织”。笔者目前是该论坛的主席（2011—2014年），本论坛已经启动了一项小城镇发展计划（Small Towns Initiative），其中一部分是小城镇体检表（Small Towns Health Check-list）。表中有一系列问题，任何人都可用来评估他们的城镇。问题包括：

• 历史建筑环境是否可以视为一项资产？

• 对历史环境资产是否有积极的保护措施，还是建筑物已存在风险？

• 目前的开发是否提升了城镇的特色和吸引力？

• 城镇主要公共空间的品质体现在哪些方面？

• 住宅、商业和工业的房地产开发需求有多大？

• 是否有本地商业或者管理创新的案例出现？

• 熟练技工在30分钟的路程范围内能找到就业机会吗？

• 在保持城镇活力和零售商独立方面，城镇中心表现如何？

• 在社会认同和空间层面上，是否有知名中学位于城镇中心区？

• 晚6点之后是否有场所开放，特别是面向年轻人的？

• •当地居民和商人是否在有意识地让城镇变得更适宜生活？社区的活跃程度如何？

• 城镇是否适合步行和自行车出行，并具备良好的可达性？

• 城镇是否拥有良好的公共交通系统，使人们可以不依赖私家车出行？

• 当地是否有减少碳排放量的计划？

• 城镇是否有些部分位于泛洪区？

这些问题难免有些随意。不过按帕特里克·格迪斯（Patrick Geddes）的传统观点，重点在于这些问题将城镇视为“民众、工作和场所”之间的互动。换言之，它们未将城镇简化为当地的建筑物或经济状况，而是意识到一个城镇需要在社会凝聚力和创新方面下功夫。它们关注社会管治，也关注年轻人。开发商能从学校选址影响住宅销售这一经验发现学校的重要性，而我们也认为学校需要位于城镇中，而不是安置在城镇外围的空地上（除非土地价格是新学校选址的决定因素）。

苏格兰建筑环境论坛并未声称这些问题是完美的，或是普适的。它并不会最终形成一个简单的实施细则。不过我们在邓弗里斯和阿伯斯案例中尝试了这个方法，经过规划师和政策制定者的测试，大部分人认为这一方法有助于理念的形成和更富针对性的探讨。我们会在2013年进一步推进这项工作。

我们发现，媒介和品牌构建是苏格兰小城镇的一个薄弱环节。较大的地方政府单元意味着小城镇并没有必然的“领导者”，即市长或者镇政府，这使得城镇中民间社会组织与商业机构的合作更为重要。绝大部分苏格兰的小城镇没有自己的官方网站，面对居民和游客，它们缺乏推介自身特色的媒介工具。这在数字时代是个劣势。电子商务和万维网的使用的确在很多方面威胁着这些小城镇。小型商户将会发现与网络商家的竞争越来越艰难，尤其是销售那些消费者习惯于在购买前进行价格比选的商品（comparison goods），如电子产品、时装或者家具等。由于店铺规模小，他们根本不可能提供那么多种类型的产品。同样，游客也越来越善变。在决定是否花一天时间去参观小城镇之前，他们都会在线查看天气预报。

结论

就领土规模而言，苏格兰拥有的小城镇数量较多。它们是苏格兰遗产的重要部分，是众多居民生活和就业的场所。然而，它们正面临着重大的挑战。特别是那些偏远城镇，它们失去了主要的经济支柱，变得极度脆弱，高度依赖公共部门的开销和就业。其特殊之处还在于，一些非传统的经济形式如社会型企业或者信用合作社，有可能成为支撑这些城镇的基石。

根据苏格兰的管治体系，一些管辖范围较大的地方政府机构负责管理若干个小城镇。这就意味着这些城镇需要共同努力来建立地方利益联盟，积极推动城镇发展成为适宜居住、工作或旅游的场所。对居民（包括年轻人）、商业及公共部门之间联系和互动的管治至关重要，在未来更是如此。开发计划和网络组织如城镇转型运动和慢行城市也许会起到一定的作用，但更关键的是我们应将保护作为一项准则铭刻在各领域的政策制定过程中，让小城镇这一遗产不仅仅被看作少数建筑师和地方民间活动者的个人兴趣所在，而是一种经济资产，帮助我们走向环境更加可持续发展的未来。

作者：克利夫·黑格，自由职业顾问，英国赫瑞瓦特大学建筑环境学院荣誉教授

译者：杨滔，住房和城乡建设部城乡规划管理中心

本文刊于《国际城市规划》2013年第5期，pp17-22

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